Пояснительная записка к проекту федерального закона

«О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации

об административных правонарушениях»

Проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»(далее – КоАП) разработан в целях совершенствования административной ответственности в области пожарной безопасности, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Одним из основополагающих принципов государственного контроля (надзора) в соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 248-ФЗ) является принцип соразмерности, согласно которому меры по пресечению и (или) устранению нарушений обязательных требований должны быть соразмерными, в том числе вреду (ущербу), который причинен или может быть причинен охраняемым законом ценностям.
Вместе с тем в настоящее время отмечается значительный дисбаланс между размерами административных штрафов за нарушения требований в области пожарной безопасности, в том числе в лесах, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и стоимостью затрат по их устранению, что побуждает недобросовестных субъектов хозяйственной деятельности и даже представителей органов власти уклоняться от их соблюдения в полном объеме или частично.
Сложившаяся ситуация свидетельствует о нежелании контролируемых лиц соблюдать обязательные требования, так как размер назначаемого штрафа в настоящее время не мотивирует к их выполнению.
При этом правовые нормы, которые заложены федеральным законодателем в статьях 8.32, 9.19, 11.16, 20.4, 20.6, 20.7 КоАП РФ, направлены на защиту охраняемых законом ценностей в области пожарной безопасности, в том числе в лесах, защиты от чрезвычайных ситуаций
и опасностей в период военного времени, к которым отнесены жизнь и здоровье граждан, имущество граждан и организаций, государственное и муниципальное имущество, лесные насаждения.
Анализ происходящих крупных техногенных и природных пожаров показывает, что наступивший ущерб, в том числе экономическим отношениям между хозяйствующими субъектами, связанный с потерей гражданами рабочих мест, жилья, снижением материального благополучия, в десятки раз превышает финансовые затраты на проведение мероприятий
по обеспечению пожарной безопасности.
Например, в субъектах Российской Федерации стоимость работ по монтажу и установке пожарной сигнализации, систем пожаротушения
и дымоудаления на объектах складского назначения площадью 2 000 кв. м
в среднем составляет: пожарная сигнализация – от 700 000 до 2 400 000 руб.; системы пожаротушения – от 1 000 000 до 3 000 000 руб.; системы дымоудаления – от 1 000 000 до 3 500 000 руб.
Стоимость аналогичных работ на объектах офисного назначения и объектах образования площадью 2 000 кв. м в части монтажа и установки пожарной сигнализации может составлять от 1 000 000 до 2 000 000 руб., системы пожаротушения – 3 500 000 руб., дымоудаления – от 1 800 000 до 5 000 000 руб.
При этом окончательная сумма затрат зависит от региональных коэффициентов, этажности объекта, общей площади, количества помещений, расположенных на объекте защиты, применяемых технологий и цены расходных материалов.
Вместе с тем средняя величина прямого ущерба на один пожар в Российской Федерации составляет 1 271 170 руб.
Необходимо отметить, что фиксируется только «документально» подтвержденный материальный ущерб, что, в свою очередь, указывает на то, что реальный размер материального ущерба может быть существенно выше.
По сравнению с 2020 г. в 2024 г. количество пожаров в Российской Федерации на поднадзорных органам государственного пожарного надзора объектах (за исключением объектов низкой категории риска) увеличилось с 14 373 до 17 249 (рост на 20,0 %).
Также наблюдается динамика по увеличению погибших и травмированных людей при пожарах – с 580 до 734 человек.
Помимо этого, на неэффективность действующего правового регулирования в области административной ответственности за нарушения требований пожарной безопасности оказывают влияние изменения правоотношений в области контрольно-надзорной деятельности, произошедшие с принятием Федерального закона № 248-ФЗ.
За период с 2020 по 2024 г. данные о проведении плановых и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий (далее – КНМ)
в соотношении к выявленным нарушениям требований пожарной безопасности по результатам таких проверок демонстрируют прогрессирующую динамику.
По данным, содержащимся в форме 3-ГПН, утвержденной приказом МЧС России от 22 декабря 2021 г. № 900, в 2024 г. произошло снижение проводимых КНМ. Тем не менее, уровень выявленных нарушений достигает высоких показателей (в 2024 г. проведено 11 978 плановых КНМ, по итогам которых по статье 20.4 КоАП РФ выявлено 122 577 нарушений требований пожарной безопасности; проведено 32 832 внеплановых КНМ, по итогам которых выявлено 150 678 нарушений требований пожарной безопасности).
Всего за период с 2020 по 2024 г. по статье 20.4 КоАП РФ выявлено 1 551 080 нарушений требований пожарной безопасности по итогам проведения плановых КНМ и 920 537 нарушений требований пожарной безопасности по итогам проведения внеплановых КНМ.
Также необходимо отметить, что при кратном снижении общего числа проведенных КНМ количество выявленных нарушений пропорционально
не снижается, что, в свою очередь, свидетельствует о низком уровне выполнения требований пожарной безопасности со стороны контролируемых лиц.
 
 
Уровень причиненного охраняемым законом ценностям вреда подтверждается следующими показателями:
выявленные случаи нарушения обязательных требований пожарной безопасности;
размер совокупного материального ущерба;
сумма совокупно взысканных штрафов с субъектов правоотношений (физических лиц, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей).
Размер совокупного прямого ущерба, «документально» подтвержденного на поднадзорных объектах, за период с 2020 по 2024 г. составляет 48 778 065,717 тыс. руб.
За период с 2020 по 2024 г. по статье 20.4 КоАП РФ по итогам плановых и внеплановых КНМ взыскано административных штрафов:
с физических лиц – 464 117,6 тыс. руб.;
с юридических лиц – 3 314 880,755 тыс. руб.;
с должностных лиц – 912 590,783 тыс. руб.;
с индивидуальных предпринимателей – 277 923,5 тыс. руб.;
всего – 4 969 512,6 тыс. руб.
Таким образом, ущерб от пожаров в расчете на 1 штраф почти в 10 раз превысил среднюю величину штрафа.
Несмотря на существующие ограничения на проведение контрольных (надзорных) мероприятий, установленные положениями Федерального закона № 248-ФЗ, количество лиц, привлеченных к административной ответственности по статье 11.16 КоАП РФ в период с 2020 по 2024 г., продолжает оставаться на высоком уровне. При этом размеры административных штрафов по данному административному составу
не пересматривались с 2011 г. (более 14 лет).
Действующие меры административной ответственности являются недостаточными для воздействия на противоправное поведение в области пожарной безопасности на транспорте и не способствуют мотивации нарушителей к неукоснительному соблюдению требований пожарной безопасности.
По данным, представленным Ространснадзором, за нарушения требований пожарной безопасности привлечено к административной ответственности:
на морском, внутреннем водном транспорте: 2020 г. – 566 лиц
на общую сумму 2183,7 тыс. руб.; 2021 г. – 165 лиц на общую сумму 645,9 тыс. руб.; 2022 г. – 132 лица на общую сумму 476,8 тыс. руб.; 2023 г. – 156 лиц на общую сумму 508,9 тыс. руб.; 2024 г. – 124 лица на общую сумму 477,5 тыс. руб.;
на железнодорожном транспорте: 2020 г. – 389 лиц на общую сумму 1205,3 тыс. руб.; 2021 г. – 200 лиц на общую сумму 664,7 тыс. руб.; 2022 г. – 69 лиц на общую сумму 235,5 тыс. руб.; 2023 г. – 77 лиц на общую сумму 295,8 тыс. руб.; 2024 г. – 75 лиц на общую сумму 225,5 тыс. руб.;
на воздушном транспорте: 2020 г. – 17 лиц на общую сумму 50,5 тыс. руб.; 2021 г. – 13 лиц на общую сумму 47 тыс. руб.; 2022 г. – 4 лица
на общую сумму 20 тыс. руб.; 2023 г. – 6 лиц на общую сумму 24 тыс. руб.; 2024 г. – 13 лиц на общую сумму 48 тыс. руб.
Значительный ущерб охраняемым законом ценностям приносят и лесные пожары.
По информации, представленной Минприроды России, в период с 2020 по 2024 г. на землях лесного фонда зарегистрировано 60 541 лесной пожар на общей площади, пройденной огнем, 25 688 664 га, ущерб от лесных пожаров составил 47 024,2 млн руб.
Количество дней действия режимов ЧС в лесах всех видов:
в 2020 г. – 184; в 2021 г. – 138; в 2022 г. – 157; в 2023 г. – 194; в 2024 г. – 214.
В период действия режимов чрезвычайной ситуации в лесах всех видов на территории лесного фонда в указанный период зарегистрирован 53 531 пожар на общей площади 33 940 204 га.
Согласно данным исполнительных органов субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные им полномочия в области лесных отношений, в период с 2020 по 2024 г. выявлено 86 352 нарушения правил пожарной безопасности в лесах, назначено 59 946 административных штрафов по ст. 8.32 КоАП РФ: в 2020 г. на сумму – 531 889,3 тыс. руб.,
или 4,6 % от суммы ущерба от лесных пожаров, включая расходы
на тушение; в 2021 г. – на сумму 413 587,1 тыс. руб., или 4,9% от суммы ущерба от лесных пожаров, включая расходы на их тушение; в 2022 г. –на сумму 131,9 млн руб., или 0,9% от суммы ущерба от лесных пожаров, включая расходы на их тушение; в 2023 г. – на сумму 228,2 млн руб., или 1,6 % от суммы ущерба от лесных пожаров, включая расходы на их тушение; в 2024 г. – на сумму 178,9 млн руб., или 0,8 % от суммы ущерба от лесных пожаров, включая расходы на их тушение.
Таким образом, ущерб от пожаров, включая расходы на тушение, в расчете на один административный штраф более чем в 100 раз превысил среднюю величину назначаемого административного наказания.
При этом за период с 2020 по 2024 г. отмечается отрицательная динамика размеров ущерба от лесных пожаров: при снижении суммы ущерба в 2021 – 2023 годах показатели 2024 г. сравнялись с показателями 2020 г.
Анализ происходящих в последнее время лесных пожаров показывает, что основной причиной их возникновения является несоблюдение гражданами, должностными и юридическими лицами правил пожарной безопасности в лесах.
Продолжительность действия чрезвычайных ситуаций в лесах увеличилась со 184 дней в 2020 г. до 214 дней в 2024 г., или в 1,16 раза.
Причиненный ущерб от лесных пожаров, а также расходы на их тушение в десятки раз превышают размер назначенных административных штрафов, что свидетельствует о несоразмерности действующих размеров административных штрафов.
В современных геополитических условиях на первый план в защите охраняемых законом ценностей выходят вопросы соблюдения требований в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
В период с 2020 по 2024 г. на территории Российской Федерации произошло 133 чрезвычайные ситуации больших масштабов – региональные, межрегиональные и федеральные. При этом в указанный период наблюдается значительный скачкообразный рост количества чрезвычайных ситуаций и их негативных последствий.
Так, в 2020 г. произошло 33 чрезвычайные ситуации с гибелью 9 человек, 1 417 пострадавшими и ущербом в размере 164 956 167,6 тыс. руб.;
в 2021 г. произошло 39 чрезвычайных ситуаций с гибелью 87 человек, 13 652 пострадавшими и ущербом в размере 44 500 087,78 тыс. руб.; в 2022 г. произошло 26 чрезвычайных ситуаций с гибелью 19 человек, 20 получившими вред здоровью и ущербом в размере 9 226 422,517 тыс. руб.;
в 2023 г. произошла 41 чрезвычайная ситуация с гибелью 133 человек, 501 получившим вред здоровью и ущербом 59 740 525,86 тыс. руб.; в 2024 г. произошло 63 чрезвычайные ситуации с гибелью 63 человек, 244 получившими вред здоровью и ущербом 67 792 514,9 тыс. руб.
В указанный период, в том числе в рамках исполнения поручений Президента Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, проведено 62 158 проверок в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, по итогам которых выявлено 230 810 нарушений требований в указанных областях.
Сумма назначенных судами административных штрафов составила 240 763,959 тыс. руб.
Вместе с тем в среднем ущерб от одной чрезвычайной ситуации большого масштаба, произошедшей в период 2020 – 2024 годов, составляет свыше 1,7 млрд руб. (1 713 939,201), в связи с чем на сегодняшний день сумма всех назначенных штрафов практически не компенсирует ущерб от одной чрезвычайной ситуации.
При этом меры административной ответственности за нарушение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также за невыполнение требований и мероприятий в области гражданской обороны не корректировались с 2011 г. и составляют для должностных лиц от 5 000 до 20 000 руб., для юридических лиц
от 50 000 до 200 000 руб.
Сложившаяся ситуация свидетельствует о нежелании контролируемых лиц соблюдать обязательные требования, так как размер назначаемого административного штрафа в настоящее время не оказывает мотивирующего воздействия к их выполнению в полном объеме.
Необходимость внесения изменений в правовое регулирование административной ответственности в области пожарной безопасности, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций подтверждается в том числе расчетными данными.
Для обоснования увеличения размера административных штрафов
в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций по статьям 8.32, 9.19, 11.16, 20.4, 20.6, 20.7 КоАП РФ предлагается применять значения следующих показателей:
коэффициент инфляции в Российской Федерации (далее – коэффициент инфляции) за 2021 – 2024 годы (в %);
минимальный размер оплаты труда в Российской Федерации
(далее – МРОТ) за 2020 – 2025 годы (в руб.);
среднегодовая номинальная начисленная заработная плата работников по полному кругу организаций в целом по экономике Российской Федерации (далее – средняя заработная плата) в 2020 – 2024 годах (в руб.);
зарегистрированный прямой материальный ущерб в расчете на один пожар (далее – прямой ущерб на пожар), произошедший в Российской Федерации в 2020 – 2024 годах (в тыс. руб.);
зарегистрированный материальный ущерб в расчете на одну чрезвычайную ситуацию (далее – ущерб на ЧС), произошедшую
в Российской Федерации в 2020 – 2024 годах (в тыс. руб.).
Коэффициент инфляции, значения МРОТ и средней заработной платы являются официальными данными Росстата, размещенными
в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». При изменении МРОТ в течение какого-либо года значение за этот год рассчитывалось как среднее значение по величинам, которые были установлены в соответствующем году.
Прямой материальный ущерб на один пожар рассчитан по электронным базам данных учета пожаров и их последствий, в электронных карточках учета которых проставлена величина прямого ущерба.
Ущерб на одну ЧС за 2020 – 2024 годы рассчитан по электронной базе данных учета чрезвычайных ситуаций и их последствий.
За 2025 – 2026 годы приведены прогнозные значения коэффициента инфляции, средней заработной платы, прямого ущерба на один пожар, ущерба на одну ЧС, рассчитанные на основе значений (уровня роста значений) показателей за 2020 – 2024 годы; за 2026 г. – прогнозное значение МРОТ, рассчитанное на основе значений (уровня роста значений) показателя за 2020 – 2025 годы.
Рассчитан уровень роста значений показателей за 2021 – 2026 годы
по отношению к значению 2020 г.
На основании сведений, приведенных в таблице, по отношению
к 2020 г.:
коэффициент инфляции составил в 2024 г. – 1,4, в 2025 г. – 1,6,
в 2026 г. – 1,7;
уровень роста МРОТ в 2024 г. – в 1,6 раза, в 2025 г. – в 1,8 раза,
в 2026 г. – в 2,1 раза;
уровень роста средней заработной платы в 2024 г. – в 1,7 раза, в 2025 г. – в 1,9 раза, в 2026 г. – в 2,2 раза;
уровень роста прямого ущерба на 1 пожар в 2024 г. – в 1,2 раза,
в 2025 г. – в 1,3 раза, в 2026 г. – в 1,4 раза;
уровень роста ущерба на одну ЧС в 2021 г. – в 0,2 раза, в 2022 г. – в 0,3 раза, в 2023 г. – в 4,1 раза, в 2024 г. – в 3 раза, в 2025 г. – в 1,26 раза,
в 2026 г. – в 5,49 раза.
 

 

В целях реализации принципов соразмерности мер ответственности причиненному вреду охраняемым законом ценностям, а также предотвращения новых нарушений обязательных требований, заложенных федеральным законодателем в часть 1 статьи 9 Федерального закона
№ 248-ФЗ и статью 3.1 КоАП РФ, предлагается увеличить размеры административных штрафов за административные правонарушения, предусмотренные статьями 8.32, 9.19, 11.16, 20.4, 20.6, 20.7 КоАП РФ,
а также установить административную ответственность за повторное совершение административных правонарушений, предусмотренных частями 7 и 9 статьи 20.4 КоАП РФ, частями 1 и 2 статьи 20.6 КоАП РФ, частями 1
и 2 статьи 20.7 КоАП РФ.
Среднее количество административных правонарушений по статье 20.4 КоАП РФ с учетом введения частей 7.1 и 9.1 составит в 2026 году – 29 831 (на сумму 1,454 млрд); в 2027 году – 30 082 (на сумму 1,455 млрд);
в 2028 году – 30 134 (на сумму 1,457 млрд).